कानून और न्याय: पाकिस्तान पर ‘सिंधु जल संधि’ स्थगन पूरी तरह विधि सम्मत!
– विनय झैलावत
पहलगाम में नागरिकों पर पाकिस्तान प्रायोजित आतंकवादी हमले के बाद, भारत सरकार ने घोषणा की, कि सिंधु जल संधि, 1960 (आईडब्ल्यूटी) को तत्काल प्रभाव से स्थगित कर दिया जाएगा। प्रमुख जल-बंटवारा संधि तब तक निलंबित रहेगी जब तक पाकिस्तान विश्वसनीय और अपरिवर्तनीय रूप से सीमा पार आतंकवाद के लिए अपने समर्थन का परित्याग नहीं कर देता। सिंधु जल संधि भारत और पाकिस्तान के बीच सबसे मजबूत राजनीतिक समझौतों में से एक रही है, जो कई युद्धों और शत्रुता के लंबे दौर से बची रही है। हालांकि, संधि को स्थगित करना भारत का गंभीर कदम है। क्योंकि, यह जल-साझाकरण सहयोग को व्यापक राजनीतिक और सैन्य तनावों से अलग रखने की लंबे समय से चली आ रही परंपरा को तोड़ता है। फिर भी, यह भारत का अंतर्राष्ट्रीय कानून से पीछे हटना नहीं है। यह एक रणनीतिक कानूनी शासन कला है।
सिंधु जल संधि को 19 सितंबर 1960 को भारत और पाकिस्तान के बीच विश्व बैंक ने मध्यस्थता के माध्यम से पारित किया था। इस संधि ने सिंधु नदी प्रणाली के जल के उपयोग के संबंध में दोनों देशों के अधिकारों और दायित्वों को निर्धारित और सीमांकित किया। इसने पश्चिमी नदियों सिंधु, झेलम और चिनाब के जल पर नियंत्रण पाकिस्तान को और पूर्वी नदियों रावी, ब्यास और सतलुज के जल पर नियंत्रण भारत को दिया। संधि ने जल पर विवादों को सुलझाने के लिए तीन चरणीय सीढ़ी बनाई। द्विपक्षीय स्थायी सिंधु आयोग की वार्षिक बैठक प्रश्नों को संभालती है। विश्व बैंक द्वारा नियुक्त तटस्थ विशेषज्ञ मतभेदों को संभालता है। साथ ही मध्यस्थता न्यायालय का आयोजन विवादों को संभालता है।
स्थगन की भाषा जानबूझकर है। भारत न तो संधि से पीछे हटा है और न नदी के प्रवाह को बदला है। लेकिन, भारत ने प्रक्रियागत सहयोग को रोक दिया। लाभ के लिए पानी का नहीं, बल्कि कानून का इस्तेमाल किया है। यह कानूनी कूटनीति है। यहां संयम प्रभाव को बढ़ाता है। भारत के इस अभूतपूर्व कदम ने कई जटिल कानूनी सवालों को जन्म दिया है। पहला, क्या किसी संधि को स्थगित रखना अंतरराष्ट्रीय कानून में मान्यता प्राप्त है? दूसरा, क्या स्थगित रखना गलत कार्यों के विरुद्ध प्रतिकार के रूप में उचित ठहराया जा सकता है? स्थगन शब्द का तात्पर्य अस्थायी रूप से उपयोग न किए जाने या निलंबन की स्थिति से है। लेकिन, यह अंतर्राष्ट्रीय संधि कानून के तहत कानूनी रूप से मान्यता प्राप्त अवधारणा नहीं है। न तो अंतर्देशीय जल परिवहन (आईडब्ल्यूटी) और न ही संधियों के कानून पर संधियों के संबंध में वियना कन्वेंशन, 1969 (वीएलसीटी) संधि दायित्वों को रोकने या निलंबित करने के आधार के रूप में स्थगन प्रदान करता है।
अंतर्देशीय जल परिवहन में एकतरफा निलंबन की अनुमति देने वाला कोई प्रावधान नहीं है। इसके बजाय अंतर्देशीय जल परिवहन के अनुच्छेद में कहा गया है कि संधि उस उद्देश्य के लिए संपन्न विधिवत अनुसमर्थित संधि द्वारा समाप्त होने तक लागू रहेगी। इसी तरह, वियना कन्वेंशन के तहत, किसी संधि को केवल विशिष्ट आधारों पर निलंबित या समाप्त किया जा सकता है। इसमें भौतिक उल्लंघन (अनुच्छेद 60), असंभवता (अनुच्छेद 61) और मौलिक परिवर्तन (अनुच्छेद 62) शामिल है। आमतौर पर इसके लिए पक्षों की आपसी सहमति (अनुच्छेद 57) की आवष्यकता होती है। वियना कन्वेंशन अनुच्छेद 60-62 के तहत उल्लेखित किसी भी आधार का हवाला दिए बिना किसी संधि को एकतरफा रूप से रोके रखने (या स्थगित करने) की अनुमति नहीं देता है।
वियना कन्वेंशन (वीएलसीटी) इस बारे में कोई मार्गदर्शन नहीं देता कि संघर्ष या बढ़े हुए राजनीतिक तनाव के दौरान किसी संधि को निलंबित या संशोधित किया जा सकता है या नहीं। भारत वियना कन्वेंशन पर हस्ताक्षरकर्ता नहीं है। लेकिन, उसने इसके सिद्धांतों को अस्वीकार भी नहीं किया। व्यवहार में भारत ने लगातार इसके कई नियमों का पालन किया है। प्रथागत अंतर्राष्ट्रीय कानून के आवेदन के रूप में या इसके सुविधाजनक दिशा-निर्देशों को अपनाकर। उदाहरण के लिए, भारत ने बंगाल की खाड़ी समुद्री सीमा मध्यस्थता में वियना कन्वेंशन आधारित सिद्धांतों का आह्वान किया और भारतीय अदालतों ने भी उन्हें अपनाया है।
यद्यपि भारत औपचारिक रूप से वियना कन्वेंशन से बंधा हुआ नहीं है। फिर भी उसने इसके मानक ढांचे का स्पष्ट रूप से समर्थन किया है। इसमें यह सिद्धांत भी शामिल है कि संधियों का सम्मान सद्भावनापूर्वक किया जाना चाहिए। हालांकि, यह सिद्धांत निरपेक्ष नहीं है। यह प्रतिवाद, आवश्यकता और राज्य संप्रभुता जैसे सिद्धांतों के साथ सह-अस्तित्व में है। यह असाधारण मामलों में संधि दायित्वों से अस्थायी रूप से हटने को उचित ठहरा सकते हैं। यह दृष्टिकोण भारत को अपने संधि आचरण में लचीलापन प्रदान करता है। विषेष रूप से निलंबन या समाप्ति के मामलों में, जैसा कि अंतर्देषीय जल परिवहन के प्रति इसके हालिया दृष्टिकोण में देखा गया हैं।
भारत ने संधि से पीछे हटने का फैसला नहीं किया है और न उसने जल प्रवाह को मोड़ा या आवंटन कोटा का उल्लंघन किया है। वास्तव में, ऐसा करने के लिए उसके पास बुनियादी ढांचे का अभाव है, जो डाउन स्ट्रीम उपयोग को बाधित करने के लिए आवश्यक पैमाने पर है। इसके बजाय भारत ने प्रक्रियात्मक सहयोग को अस्थायी रूप से निलंबित कर दिया है। अर्थात विवाद समाधान मंचों, संयुक्त तंत्रों और संधि संचालन से जुड़े नियमित राजनयिक जुड़ावों में भागीदारी। यह परित्याग नहीं है। यह कानूनी संयम का एक नपा-तुला रूप है। यह लंबे समय से चली आ रही, अनसुलझी गलत राज्य प्रायोजित आतंकवाद की कार्रवाई के सामने किया गया है। सिंधु जल संधि में निरस्तीकरण की अनुमति देने वाला कोई स्पष्ट खंड नहीं है। वियना कन्वेंशन के अनुच्छेद 62 में प्रावधान है, कि यदि परिस्थितियों में कोई मौलिक परिवर्तन हुआ है, तो संधि को समाप्त या वापस लिया जा सकता है।
यह भारत के पूर्व सिंधु जल आयुक्त ने इसका उल्लेख किया है। भारत ने पाकिस्तान के जल संसाधन मंत्रालय को अपने संचार में इस प्रावधान का हवाला देते हुए निरंतर सीमा पार आतंकवाद को एक मौलिक बदलाव के रूप में उद्धृत किया है। इसने सुरक्षा अनिश्चितताओं को जन्म दिया है, जो उस आधार को कमजोर कर रहा है, जिस पर संधि संपन्न हुई थी। इस संदर्भ में, सिंधु जल संधि को स्थगित रखने को उल्लंघन के रूप में नहीं, बल्कि एक वैध प्रतिवाद के रूप में सही ढंग से व्याख्या की जा सकती है। अंतर्राष्ट्रीय कानून के तहत, प्रतिवाद एकतरफा, गैर-बलपूर्वक कार्रवाई है जो किसी अन्य राज्य द्वारा अंतर्राष्ट्रीय कानून के उल्लंघन के जवाब में एक पीड़ित राज्य द्वारा की जाती है। उनका उद्देश्य गलत कार्य के लिए अनुपालन को प्रेरित करना या क्षतिपूर्ति सुनिश्चित करना है। प्रतिवादों को विशिष्ट परिस्थितियों द्वारा नियंत्रित किया जाता है। उन्हें आनुपातिक, प्रतिवर्ती और वैध आचरण को बहाल करने पर लक्षित होना चाहिए।
नदी के प्रवाह को बनाए रखते हुए प्रक्रियागत सहयोग को निलंबित करने की भारत की कार्रवाई इन मानदंडों का पालन करती प्रतीत होती है। यह अंतर्राष्ट्रीय स्तर पर गलत कार्य के लिए एक मापी हुई अस्थायी प्रतिक्रिया है। इसे कानूनी संयम के ढांचे के भीतर किया गया है। इस प्रकार ‘‘स्थगन‘‘ एक वैध प्रतिवाद है, जो राज्य की जिम्मेदारी और आवश्यकता सिद्धांतों पर आधारित है, न कि भारत के संधि दायित्वों का खंडन। इस दृष्टि से भारत की कार्रवाई एक कानूनी ग्रे-जोन में है जिसे अंतरराष्ट्रीय कानून व्यवहार में स्वीकार करता है, भले ही संहिताबद्ध पाठ में न हो।
यह संधि व्यवस्थाओं को अस्थिर करने के लिए नहीं बल्कि उनकी व्यवहार्यता के लिए आधारभूत पूर्व शर्तों, यानी आपसी सद्भावना को फिर से पुष्ट करने के लिए कानूनी साधनों के उपयोग को दर्शाता है। कनाडा और अमेरिका के बीच एक स्थायी कोलंबिया नदी संधि है। इसमें कोई भी पक्ष दस साल के नोटिस के साथ वापस ले सकता है। सिंधु जल संधि का पाकिस्तान द्वारा गलत तरीके से उपयोग किया जाता रहा है। यह संधि लंबे समय से भारतीय विकास में देरी करने के लिए एक उपकरण के रूप में काम करती रही है। इसलिए राष्ट्रीय सुरक्षा और संप्रभु हितों के मद्देनजर इस पर पुनर्विचार किया जाना चाहिए। भारत ने यही किया है।
